Riforma del Senato: prime considerazioni storiche per affrontare i cambiamenti

Riforma del Senato: prime considerazioni storiche per affrontare i cambiamenti

Da diversi mesi, nelle aule parlamentari, è in corso un cambiamento storico che andrà a modificare il consueto procedimento legislativo bicamerale, inserendo nella nostra Costituzione un Senato completamente diverso da quello di cui abbiamo avuto esperienza dal dopoguerra ad oggi. Come abbiamo potuto constatare, la problematica della seconda camera nel sistema parlamentare italiano è una questione sempre viva ed attuale che viene a riproporsi regolarmente, quasi a raffigurare un ricorso storico, nel dibattito politico e costituente, sempre fonte di discussione tra i costituzionalisti.

Il modello a cui siamo stati abituati per anni è quello che prevede l’articolazione del Parlamento in due camere con eguali poteri. La struttura legislativa divisa in una doppia camera ha, tuttavia, origini molto antiche. Il  modello, che si definisce appunto del bicameralismo perfetto – dal latino bi, “due”, e camera – ha acquisito valore politico più pieno con l’estendersi del suffragio popolare ed è permeato di quei valori liberali che presiedono la teoria della divisione dei poteri, contribuendo così alla costruzione dello Stato moderno e democratico. Questa necessità di creare una rete di contrappesi tra le istituzioni è specificatamente funzionale a scongiurare la prevaricazione di un potere sull’altro.

E’ proprio questo il ragionamento che fu alla base della maggioranza formatasi in seno all’Assemblea Costituente, incaricata di redigere la nuova Costituzione, quando, dopo la legge costituzionale n. 3 del 14 novembre 1947, dichiarò definitivamente sciolto il Senato del Regno. Con il mutamento della forma di Stato, consequenziale all’esito del referendum istituzionale, e le prime elezioni a suffragio realmente universale, l’Assemblea Costituente si trovò ad affrontare la mai sopita questione del ruolo da attribuire alla seconda assemblea parlamentare.

In realtà, in quella sede si pose in primo luogo la questione della scelta tra un Parlamento monocamerale o bicamerale. Al timore che, con il primo, si sarebbe potuto scivolare nella dittatura di assemblea, si replicava giudicando inutile dar vita a un doppione della Camera. Scartate le ipotesi di differenziare il tipo di rappresentatività, il progetto di costituzione accolse il principio del bicameralismo perfetto, fondato su due camere elettive, parimenti rappresentative e dotate dei medesimi poteri. Tale progetto in Assemblea fu aspramente criticato e sottoposto invano a varie proposte di emendamento, molte delle quali volte a codificare la supremazia della Camera dei deputati sull’altro ramo del Parlamento.

Ciò non toglie, però, che nel corso del tempo sono venute meno molte di quelle logiche politiche e tecniche che giustificavano il bicameralismo: bisogna tenere conto che quest‘ultimo assurge a una vera e propria tecnica costituzionale di organizzazione del potere,strumentale al raggiungimento di scopi governativi, che sono della più varia natura e cambiano al mutare delle epoche storiche, delle condizioni sociali, della comunità e delle ideologie politiche di volta in volta prevalenti in un determinato regime politico. Questo concetto è confermato dal dato che oggi non vanno assolutamente trascurati altri esempi di organizzazione statali che si staccano dal sistema bicamerale in favore di esperienze monocamerali, come quello di Svezia, Grecia, Portogallo ecc.

Per questo, usando le parole del costituzionalista Luigi Palma, “la questione maggiore sul Senato in Italia è la sua riforma”. In un contesto storico che è mutato negli anni e si è staccato da quelle che erano le originarie ragioni garantiste, alla cui base era stato fondato il sistema legislativo ideato nella costituente del dopoguerra, si è arrivati oggi ad interrogarsi su come rispondere alle esigenze del tempo, e oggi ci si interroga e si cercano soluzioni in una prospettiva orientata maggiormente su un Senato fondato su ragioni più rappresentative.

Nella storia italiana, infatti, si sono introdotti due elementi nuovi, tra cui le modifiche della legislazione elettorale e il federalismo, che hanno reso per molta della dottrina pubblicista e costituzionalista ancor più ingombrante e privo di valide giustificazioni l’attuale bicameralismo. Quella che, infatti, è andata mutando è la forma di Stato con la legge costituzionale n.3 del 2001 e il suo quindi innegabile confronto con la seconda camera. Tuttavia, partendo dalla seconda sottocommissione dell’Assemblea costituente, tutti concordarono sull’importanza di evitare che la seconda Camera divenisse un doppione della prima. Difatti, quando si arrivò alla scelta del bicameralismo, rimase in piedi come principale giustificazione  soltanto la scelta di garantire meglio la qualità del legislatore e preservare la forma di Governo appena costituita.

Nonostante la conclusione del dibattito non sia stata tra le più auspicate, è comunque interessante notare le proposte che furono avanzate per la differenziazione delle camere. Questo ovviamente può essere, ancora oggi, uno spunto in prospettiva di nuove frontiere evolutive sulla materia costituzionalista. Su tutte, spicca quella di Costantino Mortati e la sua proposta di Senato “corporativo”, la quale, secondo modesto avviso dell’autore, è la migliore che è stata proposta in questi lunghi anni del dopoguerra. Egli, in controtendenza alle posizioni dominanti, ma appoggiato da un filone cattolico, giudicava informate ad una considerazione non strettamente aderente alle esigenze veramente essenziali la costituzione di una seconda Camera. Tutte le motivazioni riconducevano la necessità dell’istituto “al bisogno di porre dei freni, dei limiti, di esercitare un’ azione ritardatrice e di ripensamento dell’azione della prima Camera”.

Anche se non negò l’importanza di una simile giustificazione, Mortati capiva l’esigenza davvero indispensabile della costituzione di una seconda Camera nell’integrazione del suffragio, ossia in una più aderente formazione del congegno rappresentativo, onde ottenere che questo riproduca tutta la struttura del corpo sociale, riflettendone, nel modo più perfetto, i vari interessi, tendenze, aspirazioni, come spiega nel suo testo “Il potere legislativo: unicameralismo o bicameralismo”. La sua fu la proposta corporativa che, benché diffusa presso diversi settori dello schieramento politico, trovò la sua più organica sistemazione, nel primo ventennio del Novecento, a cura del cattolicesimo politico. La proposta, che accese il dibattito in Assemblea Costituente, si sviluppò attorno al progetto di inserire, nella seconda Camera, la rappresentanza di gruppi di interesse, professionali e sindacali. Secondo Mortati, il Senato avrebbe dovuto garantire gli interessi dei territori, mentre la Camera la rappresentanza politica: da una parte, dunque, c’era la Camera dei deputati, titolare di una «rappresentanza generale del popolo indifferenziato»; dall’altra, il Senato, con la «volontà dello stesso popolo» manifestata attraverso il suffragio universale, «ma in una veste diversa», basata sulla rappresentanza di categorie. L’idea dei costituenti cattolici era di considerare due elementi fondamentali della loro tradizione: le autonomie dei territori e i corpi intermedi, intesi come rappresentanza di «certi interessi sociali più eminenti e importanti: per esempio, la cultura, la giustizia, il lavoro, l’industria, l’agricoltura».

Le regioni, che rientrano nel progetto di questa rappresentanza, nel Senato – per Mortati – dovevano rappresentare non una semplice circoscrizione elettorale, ma un centro unitario di interessi organizzati da far valere unitariamente ed in modo istituzionale. Peraltro, contro l’argomento portato dai comunisti, dai socialisti e dalle destre, affermava che tra Stato federale e Stato regionale ci fosse una piena analogia perché, «pur nella differenza dei due tipi di ordinamento», in entrambi è «comune l’esigenza ad una specifica rappresentanza degli interessi differenziati, cui si conferisce un proprio rilievo costituzionale».

Il modello di ordinamento del Senato suggerito da Mortati verrà approvato in Commissione, con l’astensione della sinistra social-comunista. È per questo che in un primo tempo i costituenti raggiunsero un accordo «sulla composizione mista del Senato», che prevedeva i 2/3 dei senatori da eleggere tra le categorie professionali e 1/3 dei membri nominati dai Consigli regionali. È un’idea antica quella di collegare il Senato con le autonomie, che per la cultura popolare erano il baricentro dell’Ordinamento. Questa intuizione, però, non ha avuto seguito, sia perché le Regioni non esistevano ancora, sia perché le categorie professionali si richiamavano all’esperienza delle Corporazioni fasciste, sia per la sfiducia reciproca tra le forze politiche dopo la rottura del Governo tripartito tra Dc, Psi e Pci nella primavera 1947.

Sarà però la stessa Democrazia cristiana, nella quale egli militava, a condannarne la ratifica definitiva, isolando il proprio esponente e quanti, con lui, caldeggiavano la proposta corporativa.