Problematicità della territorialità e delle funzioni del nuovo Senato

Problematicità della territorialità e delle funzioni del nuovo Senato

Dopo il nostro precedente articolo sulle ragioni che possono portare alla scelta di un tipo di Senato o di un altro nell’assetto governativo di un Paese, vogliamo in questa pagina soffermarci sul recente tentativo di riforma del governo Renzi e sulle nostre perplessità in merito.

La proposta della XVII legislatura, promossa dal Ministro Boschi, prevede la scelta del superamento del bicameralismo paritario e la volontà di modificare la composizione del Senato e soprattutto le sue funzioni in un’ottica di rappresentanza delle autonomie. Difatti, la volontà iniziale, nel testo del DDL 1429, era quella di usare il termine “Senato delle Autonomie”. Termine che, però, è stato sostituito successivamente con “Senato della Repubblica”, dopo l’analisi del testo da parte della prima Commissione nell’a.s. 1429-A.

Si voleva, infatti, nei disegni del Governo, dare subito enfasi a questa riforma, marcando una complessiva funzione e legittimazione differente rispetto a quelle della Camera dei Deputati. Tuttavia la novellata denominazione non specifica, in sé, di quali autonomie si tratti.

Diverse sono state le difficoltà riguardanti la rappresentatività che dovrebbe avere questo nuovo Senato.

Se prendiamo in considerazione, infatti, solo la sua natura, sono state mosse diverse critiche che ne sottolineano l’incertezza. Difatti, se da un lato abbiamo la netta definizione, contenuta nel novellato articolo 55 (“Il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali”), alla quale si affianca l’indicazione dei senatori come “rappresentativi delle istituzioni territoriali” (novellato articolo 57, con l’esclusione dei cinque senatori di nomina presidenziale, che hanno anche loro una propria particolarità), d’altro lato deve rilevarsi come, osservando le funzioni in concreto esercitate dal Senato, questa rappresentanza sia di fatto incerta, ed anzi, nell’ultimo passaggio del disegno di legge costituzionale alla Camera, essa sia stata ulteriormente contenuta. Sin dall’origine, in realtà, il disegno di revisione non si è indirizzato verso un modello federalista, in cui la rappresentanza dei territori sia effettivamente ascrivibile ad una delle due Camere, bensì ci si è orientati verso una riduzione degli spazi di autonomia per come furono definiti nel 2001, con la riforma del Titolo V (l’eliminazione della potestà legislativa concorrente e la reintroduzione della clausola dell’interesse generale, ne sono plastica esemplificazione). Dall’osservazione delle ultime modifiche, apportate dalla Camera de Deputati, all’articolo 55 si nota come sono indirizzate in senso ulteriormente restrittivo le competenze senatoriali, limitando le prerogative del Senato al “concorso nell’esercizio” delle funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica, dunque escludendo che il Senato possa essere considerato titolare esclusivo di una rappresentanza dei territori, potendo al più solo “concorrere” alla funzione di raccordo, assieme ad altri organi dello Stato centrale.

Da questa analisi, sembra  sbiadire l’idea di una Camera di rappresentanza degli enti territoriali e vengono a ridursi le funzioni di raccordo tra questi e lo Stato centrale; se parallelamente non emerge un chiaro ruolo del Senato collegato alle funzioni non legislative di controllo, verifica e valutazione dell’attività, in ambito sia europeo sia nazionale, ciò che, invece, sembra consolidarsi, in maniera relativa, è la natura di co-legislatore nazionale, venendosi ad incrementare le funzioni propriamente legislative. Molte di queste, tuttavia, non attengono alla dimensione dell’autonomia, dunque sono svincolate dalla natura di una Camera “rappresentante degli enti territoriali”.

Ed è proprio questo un grosso limite, perché in questo modo  si esclude il Senato dalla determinazione del più penetrante tra i possibili limiti alla legislazione regionale. Qui mi pare che il limite più forte, ed al tempo stesso più inspiegabile, sia quello della mancata previsione dell’esercizio collettivo della funzione legislativa proprio sulle leggi che possono maggiormente incidere sulla sfera di competenza legislativa regionale, ossia sulle leggi che consentono l’intervento in ragione della tutela dell’interesse nazionale o dell’unità giuridica o economica.

Un aspetto contraddittorio che si può riscontrare, inoltre, se si considera che nello stesso DDL costituzionale appare il richiamo alle “intese tra Stato e Regione”, proprio con riferimento all’esercizio della funzione legislativa (il già richiamato art. 116. 3 c.), senza però prevedere alcun coinvolgimento del Senato.

Da quanto detto, viene fuori la descrizione di un Senato (co)legislatore, sebbene escluso dal circuito fiduciario, con competenza legislativa non universale (l’elenco di cui al primo comma dell’articolo 70 è tassativo), anche se operativo su alcune delle materie fondamentali. Non più, da come poteva intendersi dall’originario testo del Governo, un organo essenzialmente consultivo (il cui ruolo principale era quello di proporre eventuali modifiche agli atti legislativi definiti dall’unica Camera politica, ai sensi del III comma dell’articolo 70 originariamente proposto); neppure più, come poteva intendersi a seguito dell’approvazione del testo da parte del Senato in prima lettura, un organo polifunzionale con accresciute competenze legislative, ma anche con delicate funzioni di vigilanza; bensì ormai, dopo l’approvazione del testo da parte della Camera dei Deputati, un organo che ha recuperato la sua natura e le sue funzioni di co-legislatore, assieme alla Camera, sebbene in una posizione costituzionale assai particolare, non potendo operare su molte materie, in particolare su quelle di competenza legislativa regionale, e non essendo legato al Governo dal rapporto fiduciario.

Un ulteriore elemento problematico, che desta particolare apprensione, riguarda il fatto che il Senato non conterrà una rappresentanza degli esecutivi regionali, bensì una rappresentanza dei gruppi politici presenti nei rispettivi consigli, sia di maggioranza che di opposizione, e che, dunque, tenendo conto che il senatore sarà (al pari del deputato) non soggetto ad alcun vincolo di mandato, con ogni ragionevole probabilità, si produrrà nell’ambito dell’assemblea, una aggregazione, non già legata alle Regioni di provenienza, quanto piuttosto determinata in ragione della formazione politica di appartenenza.

La preoccupazione è infatti di ritrovarsi con una camera prevalentemente

(se non esclusivamente ) politica, nella quale l’aspetto essenziale della rappresentanza territoriale risulta annebbiato e che quindi non potrà esercitare quella funzione di raccordo sulle scelte politiche dei due livelli di governo (quello statale e quello regionale) che un Senato delle autonomie dovrebbe rappresentare.  In conclusione, rispetto alle fiabesche previsioni del governo Renzi quello che potrebbe venirne fuori è solo una mera proiezione descrittiva o simbolica dell’esistenza di istituzioni territoriali.

(Foto Fanpage)