Rappresentanza politica e rappresentanza territoriale

Rappresentanza politica e rappresentanza territoriale

La necessità di razionalizzare l’assetto della rappresentanza territoriale in Italia è sempre stato oggetto di vivace discussione. Sin dall’inizio, nella giurisprudenza applicativa del “nuovo” Titolo V, la Corte costituzionale sta lanciando continui segnali sul fatto che il sistema del riparto delle competenze “per materie” non regge di fronte all’esigenza di riconoscere i ruoli dei diversi livelli di governo in relazione alle politiche pubbliche.

Ma cosa è in concreto questa forma di organizzazione statale? Cerchiamo di spiegarla in questo breve articolo.

Per prima cosa, diciamo che la rappresentanza territoriale, al pari di quella politica, è volta a raffigurare gli interessi dello stesso soggetto, ovvero il cittadino.

In proposito, mentre nella rappresentanza politica il cittadino viene raffigurato come componente della nazione e viene in rilievo come membro indistinto ed indifferenziato, nella rappresentanza territoriale viene preso in considerazione come un soggetto di una articolazione territoriale dello Stato.

La nascita della rappresentanza territoriale viene fatta risalire al Medioevo.

Difatti, le prime assemblee dell’epoca non erano costituite unicamente da incaricati di ceti, corporazioni e classi, ma anche da delegati di contee e borghi che prendevano le parti dei propri territori, sedendo al fianco di coloro che, invece, rappresentavano gruppi economici e sociali.

I membri delle assemblee erano considerati mandatari e garanti degli interessi dei ceti e dei gruppi particolari, malgrado la rappresentanza medioevale possedesse anche alcune delle caratteristiche proprie della rappresentanza moderna: i rappresentanti, infatti, godevano di un certo grado di autonomia, tanto che il sovrano richiedeva che essi fossero muniti di plena potestas.

Eppure, proprio la previsione di rappresentanze di tipo territoriale nell’età di mezzo fece sì che nel continente europeo, dopo la rivoluzione francese, la rappresentanza territoriale, concepita come una species del più ampio genus della rappresentanza degli interessi, venisse posta in antitesi alla rappresentanza politica. Si riteneva, infatti, che i due tipi di rappresentanza fossero espressione di due diverse funzioni e fossero volte a realizzare obiettivi diversi e niente affatto conciliabili tra loro.

La rappresentanza del territorio era percepita come un contenitore frammentato, in grado di ostacolare l’unità di interessi meritevoli di essere posti all’attenzione del parlamento. Inoltre, secondo la maggioranza, gli interessi territoriali potevano essere rappresentati solamente seguendo criteri discrezionali tipici della rappresentanza politica.

L’insanabile contrasto tra rappresentanza politica e rappresentanza territoriale era, dunque, ravvisabile nel fatto che, mentre la prima era stata consapevolmente ideata su base individuale ed egalitaria, la seconda presupponeva che i cittadini si presentassero di fronte allo Stato differenziati fra loro a causa dell’appartenenza all’entità particolare (ovvero al territorio) oggetto della rappresentazione.

Tuttavia, è interessante il parere dei costituzionalisti Ambrosini e Mortati, i quali, proprio nel dibattito dell’Assemblea costituente, avevano fatto notare come una grave incertezza potesse nascere dalla contrapposizione tra rappresentanza politica e quella di interessi particolari. A tal proposito, Ambrosini evidenziava, infatti, che nella seconda non fosse implicito solamente il concetto di rappresentanza degli interessi morali e materiali, ma anche quello di rappresentanza politica, non trovando in realtà un opposizione tra le due manifestazioni. In sostanza, egli affermava che la rappresentanza degli interessi fosse una rappresentanza generale e politica, pur essendo diversa, quanto all’origine e al modo di attuazione, da quella sorta con la Rivoluzione francese e comunemente detta “rappresentanza nazionale”.

Della stessa opinione, Mortati aveva spiegato come l’interesse generale non fosse un a priori ma che, al contrario, raffigurasse un a posteriori, cioè, il risultato dell’accordo fra i vari interessi particolari.

Bisogna evidenziare come, nel momento in cui la rappresentanza politica viene presa in considerazione, andando oltre alle sbagliate ideologie che avevano trovato un terreno fertile durante la rivoluzione francese, i due tipi di rappresentanza non possono che intersecarsi fra loro, soprattutto se si considera che quella politica non è in grado da sola di raffigurare correttamente la complessità dell’organismo sociale di alcuni Stati moderni.

La controversia sulla convenienza di integrare la rappresentanza politica con la rappresentanza di interessi e con la rappresentanza territoriale, si è attenuato, nel continente europeo, quando il parlamento e i partiti si sono affermati come luoghi di elaborazione dell’unità politica. In questo contesto, fu fondamentale la nascita e lo sviluppo dei partiti di massa, nati come risposta al sorgere di violenti contrasti tra interessi non affini, filtrandoli dal tessuto sociale. Essi sono stati in grado di unire le diverse necessità ed i molteplici interessi ivi presenti, di valutarli e di interpretarli in chiave politica.

Grazie a questo sistema, essi avevano svolto una parte fondamentale, perché, pur operando in nome e per scopi d’interesse generale, erano stati in grado di concedere una concezione “di parte” del bene dell’intera comunità.

Un reflusso di questo fenomeno si concretizzo alla fine degli anni ’80, quando i partiti non sono più stati in grado di effettuare un ruolo di sintesi politica e di rielaborazione concreta e attiva delle masse.

La rappresentanza politica è entrata in crisi con il venir meno delle identità collettive e la volatilità dei ruoli sociali. Nelle società occidentali si è assistito ad un notevole sviluppo di differenziazione strutturale, fino ad approdare a quella che Bauman, il noto sociologo, ha definito “società liquida”.

La fluidità, la divisione, l’espansione e, spesso, anche la confusione degli interessi dei cittadini sono divenuti problemi di notevole rilievo.

Fondamentale è comprendere come i partiti non fossero più in grado di esaurire tutta la funzione rappresentativa, a causa dell’assenza di solide tradizioni, per la separazione in cui si trovavano rispetto alla massa del corpo elettorale e, infine, per la loro tendenza, rispetto alla massa del corpo elettorale, all’astrattismo.

In Italia, inoltre, diverse vicende di rilievo, come ad esempio Tangentopoli, hanno notevolmente aggravato la crisi dei partiti, alla quale si è cercato di dare una parziale risposta con i referendum del 1993.

La crisi dei rappresentanti e dei partiti non sono le uniche ragioni che hanno provocato la perdita del concetto di rappresentanza politica e hanno invece incoraggiato la consequenziale richiesta delle comunità locali di ottenere un canale di rappresentanza.

Altri fattori come la globalizzazione, da un lato, e l’integrazione comunitaria, dall’altro, hanno provocato quello che è un vero e proprio mutamento del ruolo dello Stato e, secondo alcuni, la fine dello Stato-nazione. Questo a causa della cessione di una grossa fetta di sovranità, in particolare in tutto quel settore che riguarda la politica economica e la monetizzazione. Concetto strano quello di nazione, dell’Europa illuminista, che oggi potrebbe, invece, sostituirsi con un ritorno alle “piccole patrie”, in cui sono radicate le forze e gli ambiti in cui i cittadini si riconoscono e il “ritorno all’identità”.

In tutto questo c’è, ovviamente, comunque da considerare la nascita della Comunità Europea (ora Unione Europea),  che, già a partire dalla metà degli anni ‘80, ha tentato di inserirsi sempre con più forza nell’assetto territoriale degli Stati membri, rivalutando principi quali quello del partenariato e della sussidiarietà.

La crisi dei partiti, da un lato, la globalizzazione e il processo di integrazione europea, dall’altro, rappresentano i principali fattori che, ad oggi, hanno riportato al centro del dibattito dottrinale ed istituzionale il tema della rappresentanza territoriale ed una sua eventuale istituzionalizzazione a livello parlamentare in Italia.